pta-plg-logo.png

Mengukur Kekuatan Hukum Surat Edaran

.

MENGUKUR  KEKUATAN  HUKUM  SURAT EDARAN

 

oleh

M. Alvi Syahrin Bastary

adalah Pejabat Imigrasi pada Direktorat Jenderal Imigrasi, Kementerian Hukum dan HAM RI. Lulusan terbaik dari Pendidikan Pejabat Imigrasi pada Akademi Imigrasi. Mendapatkan gelar Sarjana Hukum dan Magister Hukum pada Universitas Sriwijaya dengan predikat Summa Cum Laude. Melanjutkan pendidikan pada Program Studi Doktor Ilmu Hukum dengan kosentrasi Hukum Keimigrasian. Saat ini menjabat sebagai Kepala Pusat Penelitian dan Pengabdian Masyarakat pada Politeknik Imigrasi

 

 

 

 

Status  Hukum SE

Selama puluhan tahun, Surat Edaran (SE) menjadi bagian dari  kebijakan  sejumlah  lembaga  negara.  Daya ikat,  kedudukan,  dan mekanisme   pengujiannya   masih  menjadi  perdebatan.

 

Berdasarkan ketentuan UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang- Undangan, SE bukan termasuk jenis peraturan perundang-undangan (regeling), bukan pula keputusan tata usaha negara (beschikking). SE merupakan sebuah peraturan kebijakan (beleidsregel)  atau peraturan  perundang-undangan  semu  (pseudo wetgeving).

 

Guru  Besar Ilmu  Perundang-Undangan Universitas  Indonesia, Maria   Farida   Indrati menegaskan bahwa SE tidak termasuk kategori  peraturan  perundang-undangan.  Meskipun dianggap   sebagai  peraturan,  sifatnya   hanya  untuk  kalangan intern.

 

SE dikategorikan sebagai instrumen administratif yang bersifat internal. SE ditujukan untuk memberikan  petunjuk   lebih   lanjut   mengenai   suatu   norma   peraturan   perundang-undangan yang  bersifat  umum.

 

Materi muatan SE biasanya menjelaskan atau membuat prosedur untuk mempermudah, atau memperjelas  peraturan  yang  mesti  dilaksanakan. Karena  sifatnya  hanya   memperjelas,   maka SE tidak boleh  menabrak apalagi  menegasikan  peraturan  perundang-undangan sebagaimana yang  diatur  dalam  Pasal 7 ayat  (1) UU No. 12 Tahun 2011.

 

Dalam beberapa  literatur,  SE  disebut sebagai beleidsregel dan pseudo  wetgeving,  yaitu produk  hukum  yang  secara  materil  mengikat   umum.   Namun  keberadaannya  bukan   termasuk

 

 

peraturan perundang-undangan, karena ketiadaan wewenang pembentuk untuk  membuatnya sebagai  peraturan perundang-undangan.

 

Sedangkan dalam Peraturan Kepala Arsip Nasional RI  No.  2  Tahun  2014  tentang  Pedoman Tata Naskah Dinas, SE digolongkan sebagai produk tata naskah  dinas.  Sehingga  idealnya  SE hanya sebatas alat komunikasi kedinasan berupa pemberitahuan kepada kalangan internal. Dikarenakan sifatnya informatif, maka SE tidak boleh mengatur  hal-hal  yang  melamapui kewenangan  dan bertentangan  dengan  peraturan  perundang-undangan.

 

Keberadaan SE dalam  praktik  pemerintahan  sedikit  banyak  menimbulkan polemik.  Secara formil, SE tunduk pada kaidah tata naskah dinas,  tetapi  dari  aspek  materil  terkadang mengandung norma yang bersifat mengatur (regeling) dan menetapkan (beschikking). Hal ini kontradiktif  dengan  tujuan  awal SE sebagai  instrumen  informasi.

Perumusan SE  harus  tetap mengacu  pada  asas-asas  umum  pemerintahan  yang  baik sebagaimana diatur dalam UU No. 5 Tahun 1986, UU No.  28  Tahun  1999, dan UU No. 30 Tahun 2014. Tidak hanya itu, SE juga terikat pada asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang  baik  (beginselen  van  behoorlijke  regelgeving).  Peraturan kebijakan yang secara tidak langsung mengikat publik akan menimbulkan masalah jika pembentukannya  tidak memenuhi   asas   pembentukan   peraturan   perundang-undangan,   baik dari aspek formil  maupun  materil.

 

Faktor Kesengajaan?

Ada dugaan, penerbitan SE oleh Pejabat  Pemerintahan  didasarkan  atas  faktor  ketidaktahuan atau bahkan kesengajaan. Disebut kesengajaan karena  Pejabat  Pemerintahan  menganggap memiliki  wewenang penuh berupa diskresi  untuk  membuat  norma   tertentu   dalam   SE. Sehingga   secara sengaja  kerap kali  melampaui kewenangannya.

 

Pejabat Pemerintahan  dapat  saja  membuat  diskresi  selama  belum  diatur  oleh  aturan  yang lebih  tinggi.  Namun,  SE  tersebut  tidak boleh  mengatur   apa   yang   sudah   ditentukan sebelumnya   (ultra vires) atau membatalkan  norma.

 

SE sebagai Diskresi

Sebagai suatu beleidsregel, SE tetap harus tunduk dan patuh pada asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik (beginselen van  behoorlijke  regelgeving).  Dalam  teori pemerintahan,   kedudukan  hukum  SE dapat disamakan  dengan diskresi.

 

Pasal 1 angka 9 UU No.  30  Tahun  2014  tentang  Administrasi  Pemerintahan,  menyatakan bahwa diskresi adalah keputusan dan/atau tindakan yang ditetapkan dan/atau dilakukan oleh  Pejabat  Pemerintahan  untuk  mengatasi  persoalan  konkret yang  dihadapi  dalam penyelenggaraan pemerintahan dalam hal  peraturan  perundang- undangan  yang  memberikan pilihan,  tidak mengatur,  tidak lengkap  atau   tidak   jelas,   dan/atau   adanya   stagnasi pemerintahan.

 

Pasal 22 ayat (1) UU No. 30 Tahun  2014 menjelaskan  tujuan  diskresi  adalah  untuk:

  1. melancarkan penyelenggaraan  pemerintahan;
  2. mengisi kekosongan hukum;
  3. memberikan kepastian  hukum;  dan
  4. mengatasi stagnasi   pemerintahan       dalam   keadaan    tertentu   guna      kemanfaatan   dan kepentingan  

 

Pasal 24 UU No. 30 Tahun  2014 menjelaskan  persyaratan  diskresi  sebagai berikut:

  1. sesuai dengan tujuan  diskresi  sebagaimana  dimaksud  dalam Pasal 22 ayat   (2);
  2. tidak bertentangan  dengan  ketentuan  peraturan perundang-undangan;
  3. sesuai dengan AUPB;
  4. berdasarkan alasan-alasan yang  objektif;
  5. tidak menimbulkan  konflik   kepentingan;  dan
  6. dilakukan dengan  iktikad  

 

 

Pasal 30, 31, 32 UU No. 30 Tahun 2014 menjelaskan bahwa penggunaan diskresi  yang  melampaui  wewenang atau  bertentangan dengan  peraturan   perundang-undangan,   maka  diskresi tersebut:

  1. menjadi tidak sah;
  2. dapat dibatalkan

 

Apakah Bisa Diuji?

Apabila SE bukan  sebagai  peraturan  perundangan,  apakah  berarti  SE  tidak  bisa  diuji? Jika bisa  diuji,  maka  lembaga  mana  yang  berwenang  menguji   keabsahan SE?

 

SE yang bersifat regeling (umum dan  abstrak),  dapat  diuji  ke  Mahkamah  Agung.  Dalam Putusan  MA No. 23P/HUM/

2009, MA membatalkan SE Dirjen Minerba dan Panas Bumi No. 03.E/31/DJB/2009 tentang Perizinan  Pertambangan  Mineral  dan Batubara  Sebelum  Terbitnya   Perppu No. 4 Tahun  2009.

 

Dalam pertimbangannya, Majelis  Hakim Agung berpendapat  bahwa  walaupun  SE  tidak termasuk dalam urutan peraturan perundang-undangan,  tetapi  berdasarkan  penjelasan  Pasal  7 UU No. 10 Tahun 2004, SE dapat  dikategorikan sebagai  bentuk peraturan  perundang- undangan  yang  sah,  sehingga tunduk  pada  tata  urutan   peraturan   perundang-undangan. Sehingga dengan  adanya  putusan ini  dapat  menjadi yurisprudensi  bahwa  SE  dapat  digolongkan  sebagai sebuah peraturan  dan dapat dilakukan   judicial review ke MA.

 

Sejak diberlakukannya UU No. 30 Tahun 2014, maka ada perluasan makna  Keputusan Tata Usaha Negara (TUN)  yang  dikeluarkan  oleh  Pejabat  Pemerintahan.  Objek  Sengketa  TUN tidak lagi  hanya  sebatas beschikking,  tetapi   juga regeling. Sehingga   menurut   ketentuan   ini, SE dapat digolongkan  sebagai Keputusan  TUN yang  dapat diajukan  gugatan  ke  PTUN.

 

Pasal 87 UU No. 30 Tahun  2014 menyatakan  bahwa:

Dengan  berlakunya  Undang-Undang ini,  Keputusan  Tata  Usaha   Negara  sebagaimana dimaksud dalam UU No. 5 Tahun  1986  tentang  Peradilan  Tata  Usaha  Negara  sebagaimana  telah diubah dengan UU No. 9 Tahun 2004 dan UU No. 51  Tahun  2009  harus  dimaknai  sebagai:

  1. penetapan tertulis   yang  juga  mencakup  tindakan faktual;
  2. Keputusan Badan dan/atau Pejabat Tata Usaha Negara di lingkungan eksekutif, legislatif, yudikatif, dan penyelenggara   negara lainnya
  3. berdasarkan ketentuan peraturan  perundang-undangan  dan AUPB;
  4. bersifat final  dalam  arti luas;
  5. Keputusan yang  berpotensi  akibat  hukum; dan/atau
  6. Keputusan yang  berlaku  bagi warga

 

 

Dengan  demikian,  terhadap  SE  yang  melampaui  kewenangan dapat  diajukan gugatan   ke PTUN oleh pihak yang dirugikan. Pengajuan gugatan ini dimungkinkan, karena SE tersebut dikategorikan  sebagai Keputusan  TUN yang  dikeluarkan  oleh  Pejabat Pemerintahan.

 

Tentu pendapat ini akan menimbulkan pro dan kontra. Argumentasinya masih sangat bisa diperdebatkan. Namun, bila problematika redefinisi SE ini tidak dapat diselesaikan, maka SE berpotensi  menjadi ‘kerikil’  dalam  sistem peraturan  perundang-undangan.  Oleh  karenanya, perlu dibuat aturan  khusus  yang  mengatur  soal  apa  dan  bagaimana  keabsahan  SE  dalam sistem hukum Indonesia. Bila persoalan ini dibiarkan berlarut, kehadiran SE  akan  terus mengganggu  stabilitas pemerintahan  dan   mengancam  kepastian   hukum   dalam penyelenggaraan  negara.